賴中強、歐栩韶 撰
近年來，中國的經濟脅迫成為國際眾所矚目的議題。中國利用經濟脅迫作為其達成政治目的的手段。對於無法以利誘收買的國家、個人，就改以威脅、壓迫的方式應對。雖然根據美國戰略與國際研究中心（CSIS）的研究，中國對各國所施以的經濟脅迫其實鮮少成功改變對方的對中政策或態度，但中國的經濟脅迫範圍仍不斷在擴張，手段也在翻新。面對中國極具攻擊性的擴張，近期剛落幕的七大工業國組織（G7）會議將經濟安全設定為會議討論主軸，更共同提出了「對抗經濟脅迫協調平台」（Coordination Platform on Economic Coercion）[1]的倡議內容。許多國際政要也紛紛公開表示中國的極權擴張野心已經對民主國家以及區域和平構成威脅，並對此感到擔憂。
經民連本篇關於中國經濟威脅的政策報告，除了向大家介紹經民連所要倡議的「民主防衛型貿易協定」外，也將點出兩個台灣因與中國的獨特關係所面臨之中國經濟脅迫特殊手段。
（一）經民連的倡議－「民主防衛型貿易協定」
世界上多數國家皆為世界貿易組織（WTO）的會員國，而台灣與中國也不例外。WTO對國際貿易有一般性的規範，同時也允許國與國或數國間自行成立雙邊自由貿易協定（FTA）或區域貿易協定（RTA）等個別的經濟貿易約定。
國家之間在區域貿易協定底下，彼此將建立更緊密的經貿關係。一般來說，彼此間的產品將有九成以上適用零關稅政策，且絕大多數的服務項目也會對彼此開放。不過近年我們發現，除了一般性的區內貿易協定外，也有特殊類型的區域貿易協定開始形成。例如：由特定國家組成，以資訊科技產品的降稅方案為目的的〈資訊科技協定〉（Information Technology Agreement，ITA）。参考這樣的前例，經民連倡議由各民主國家共同建立一個「民主防衛型貿易協定」。
台灣身為WTO會員國之一當然尊重各國市場開放、平等貿易的概念。但若有極權國家以貿易手段對另一國進行封鎖、脅迫，以達自己政治上目的，那此時民主國家應該團結起來，對受脅迫的國家及受脅迫的產品提供一個互助機制及防護網。
「民主防衛型貿易協定」的倡議靈感乃是來自於過去歷史的實踐。過去當中國基於政治動機禁止台灣鳳梨出口中國時（2021年3月），台灣只好積極的尋求鳳梨銷售到其他國家的管道。當時日本前首相安倍晉三立即伸出援手，公開呼籲日本國民支持台灣鳳梨；當立陶宛於2021年同意在當地開設以「台灣」為名義的代表處[2]時，就有一批立陶宛生產的蘭姆酒在中國通關時遭拒收（2021年12月），台灣菸酒公司全數轉購進入台灣市場，且一開賣迅速完售[3]；2020年底，當中國對澳洲葡萄酒課徵報復性稅額時，台灣及許多國家的政要皆站出來呼籲大家一起喝「自由紅酒」（freedom wine），凸顯民主國家的聯盟。
我們相信，國際間基於對民主的共同信念，一定會在其他國家面對中國政治性貿易脅迫時伸出援手。不過可以預期的是，中國、俄羅斯的貿易脅迫手段會越趨頻繁及普遍。如此，民主國家更應該做好準備，研議如何將個別的善行及政治人物的呼籲轉換為民主國家之間的互助體制。當確認極權國家對特定貨品或服務的限制進口或出口，係出於經濟脅迫，係在打擊民主並追求其政治利益時，由各民主國家對該項產品或服務啓動反向的強化採購或強化供應的互助方案。這個互助體制，經民連將其稱作「民主防衛型貿易協定」。
我們也看到美國駐日本大使Rahm Emanuel在今年3月27日投書「日經亞洲」。該投書不只指出中國透過市場槓桿、抵制商品等經濟手段，或明或暗地脅迫其他國家改變政治立場，達到其政治目的，他也呼籲他各國應組成反脅迫聯盟，抵制中國以經濟做為武器的行徑[4]。此論述與經民連的倡議相似。
做為中國經濟脅迫主要打擊對象的台灣，我們深知面對中國經濟脅迫時民主國家之間互助及聯盟關係的重要性。過去當中國對台灣一些特定商品進行制裁、抵制的時候，台灣上可透過社會呼籲自力救濟、挺過銷售難關，例如：中國杯葛台灣鳳梨、芒果或石斑魚，政府就呼籲國人多吃自家鳳梨、芒果及石斑魚。但是當中國於2022年12月8日無預警宣布禁止台灣共2400件產品入關時，此經濟脅迫政策的規模已經超出一般善行所能防禦的範圍。這使我們警覺，民主國家之間必定需要一個體制化的國與國互助機制，也就是一個民主防衛型的貿易協定來因應這樣的情勢。
本篇接下來討論兩個關於中國經濟脅迫的台灣特殊問題與倡議。由於中國跟台灣關係的特殊性，這兩個問題未必會在其他國家發生，但是仍可供民主陣營的夥伴們參考。
（二）經民連倡議從台灣與中國加入WTO的入會歷史過程，尋找因應中國「貿易壁壘調查」的解方。
（1）中國近期對台灣所發動的貿易壁壘調查的真實戰略企圖
近來，中國主張台灣限制中國總計三千多項農工產品進口是不公平貿易、違反WTO貿易規則。由於最後調查日期洽好為台灣大選的前一天，一般判斷中國意在恐嚇台灣人民，影響選舉。經民連認為，除了企圖影響選民的投票行為外，中國有更深遠的政治企圖。
其一，如果台灣大選結果親中候選人當選總統，所謂台灣的貿易避壘調查，是在作球給親中派新總統，作為新總統重啟服貿、貨貿談判，與中國完成ECFA後續談判，完成「兩岸經濟一體化」的正當性藉口。
當年貨貿談判，馬政府就是要用全面開放中國農工產品進口，交換台灣石化、面板、汽車、工具機輸入中國零關稅。屆時，親中派總統會說，只要服貿、貨貿簽署生效，中國就會取消對台貿易制裁，但如此所產生的代價將是更大量中國貨進口，與台灣經濟對中國更深的依賴。它的代價將是台灣失去經濟自主性，且很難再維持政治自主性。
其二，如果民進黨候選人當選總統，中國政府會先以台灣限制三千多項中國農工產品進口違反WTO規則為藉口，操縱一波對台貿易制裁，禁止某些台灣貨進口；而後再以「區別對待」的方式，扶植中共在台代理人與「代理人政府」，企圖架空台灣民選政府的統治正當性。2016年民進黨政府上台，中國涉台單位原本就有操縱中國旅遊團及採購團只進「藍八縣」（國民黨地方執政八縣市）之議。未來，甚至可能操縱「拿統促黨或統戰團體的檢驗證明」就可以解除台灣貨物輸往中國的禁令。
（2）台灣與中國特殊的WTO入會過程
依照入會規則，欲加入WTO的經濟體在申請入會後，會與其他欲與其進行談判的其他成員國進行入會諮商談判，所謂的雙邊貿易壁壘問題也必然會在這樣的入會諮商談判中被檢視、討論、談判、修正，並取得一個雙方（或多方）經濟體以及國際社會認可的合理秩序。
中國於2001年12月11日加入WTO，台灣則是於不久後的2002年1月1日加入，這讓雙方之間基本上不存在彼此進行入會諮商談判的可能性。經民連認為這並非偶然，而是國際社會針對台灣與中國間的緊張關係所刻意安排的國際經貿秩序。我們認為這樣的安排隱含著三個意義：
- 中國與台灣入會時間相近，使得中國無法利用WTO入會諮商談判杯葛台灣的加入。
- 反之，台灣也無法以WTO入會諮商談判杯葛中國入會。
- 中國與台灣之間因種種特殊因素，彼此處於長期軍事對峙與緊張關係，彼此對雙方的經貿往來均有所限制。對於1949年以來所形成的中國與台灣之間特殊經貿關係（包括彼此的貿易壁壘）國際間予以尊重，並且認為無需透過WTO的入會諮商談判強求雙方進行修正。
WTO的前身，「關稅暨貿易總協定」（General Agreement on Tariffs and Trade，簡稱GATT）第21條訂有安全例外條款（Security Exceptions），其中(b)iii款就將「戰爭或其他國際關係緊張時期」列為履行義務例外的正當化事由。在烏克蘭2016年所提出對於俄羅斯的運輸禁令爭端中，WTO的爭端解決小組首次正式對該條文作出解釋。WTO的小組報告認為，GATT第21（b）條的規定中的「必要」或「基本安全利益」，得由實施國主觀判斷。不過，第21條的使用仍須「基於善意」，或者所採措施與「因國際關係緊急時期之基本安全利益」須具「關聯性」或「必要性」[5]。
我們希望國際社會在看待本次的貿易壁壘調查時能夠理解這個歷史過程，也希望台灣官員在應對本次貿易壁壘調查時能夠借鏡上述歷史、案例及GATT規範來擬定戰略指導原則。
（三）經民連倡議，配合中國在台行使公權力者，應納入外患罪處罰
我們認為，中共下一階段對台灣的主要統戰攻勢將會利用台灣對中國的經濟依賴，以及中國對台灣的經濟脅迫，操作「區別對待」來扶植中共代理人或代理政府，打擊台灣民選政府的統治正當性，或甚至企圖讓中共代理人與代理政府在台灣行使公權力。
回顧2008年至2016年馬政府執政時期，這段期間中共的經濟統戰是以「讓利」，也就是「利誘」做為主旋律。當時中國不只於2010年與馬政府簽訂海峽兩岸經濟合作架構協議（ECFA）、2013年簽署服務貿易協議，後來還進行貨品貿易協議談判，雙方規劃讓台灣可以有更多石化、面板、汽車、工具機的產品，以低關稅或零關稅賣到中國，換取台灣人對中共在地協力者的政治支持以及台灣對中國的經濟依賴，也計畫以較其他WTO會員國更為優惠的條件開放中國金融市場、醫療市場等給台灣，來達到類似的目的。
2014年波瀾壯闊的太陽花運動阻止了「兩岸經濟一體化」的進程。中國發覺，以讓利來爭取台灣人民的支持效果有限，因為對台灣人來說，有比金錢利益更重要的自由民主價值、生活方式與歷史文化。檢視這段歷史，近來中國祭出的大量限制台灣食品進口，貿易壁壘調查 ，就是中共採取讓利策略不成功後，取而代之用來打擊台灣經濟的新策略。
就我們的觀察，目前中國的新策略是，如果台灣不願意與中國進一步整合成「一體化」的經濟關係，對中國形成徹底的依賴，那麼中國就轉以懲罰的方式來達成目的。中國對台祭出的貿易政策不再是降關稅、零關稅的利誘，而是提高關稅或根本禁止進口的打擊與脅迫。我們判斷這些打擊與脅迫的規模將來勢必將擴大，中共方能達成其政治目的。
但我們判斷中共這樣的策略不會是永遠的，也不會對所有來自台灣的產品普遍性的制裁，而是針對性的。因為中共十八大的政治報告寫得非常清楚，深化與台灣的政治、經濟、文化、社會基礎，就是為了實現祖國的完全統一。中國十分清楚，唯有透過台灣與中國經濟高度整合，且台灣高度依賴中國的經貿，讓台灣徹底失去經濟自主性，台灣才可能在政治上投降，中國便可以不戰而屈人之兵。如此中國便不可能切斷台海雙邊的經貿往來，因為如此中國將無法執行其先經濟、後政治兼併的戰略大方針。
如前所述，我們認為中共更可能採取的是針對性的產品制裁，也就是在實施某種貿易報復、或是大規模禁止台灣農工產品進口後，對產品進行區別待遇的開放，藉此來扶植代理人與代理政府。中共應會秉持禁止台灣產品、服務進口的大原則，並對於某些認同「一個中國」原則的縣市則給予例外。此脅迫手段的出現並非未來式。如前所述，中國涉台機構就曾於2016年規畫僅允許中國旅遊團與採購團到訪由中國國民黨籍執政的八個縣市；另一個可能的型態就是授予中共在地協力者、統派政黨、統戰組織等群體實施類中國政府公權力的特權，讓台灣商人得以向他們申請在地協力者的檢驗證明，作為貨物例外允許通關的憑證。台灣的長壽菸與新黨大老之間的關係其實正是如此。
經民連認為，台灣作為一個主權國家，由民選政府在國境內行使公權力的民主秩序不容威脅。若有任何地方政府、個人或組織配合中國對台貿易管制所進行的區別待遇，無論是「原則管制」或「例外豁免」，均是協助中華人民共和國政府在台灣行使公權力，意圖使台灣從屬於中華人民共和國而架空我國自由民主憲政秩序，此等行為應列為外患叛國罪處罰。
結論
從中國將貿易壁壘調查此等應為維護國家間公平貿易之工具，運用來達成自身政治目的，我們可以預判中共正以經濟脅迫的手段一步步向民主秩序進逼。經民連認為，不該有任何國家為了維護其自身的自主權，而被迫受到中國經濟脅迫的恫嚇。為了不讓中國的經濟脅迫持續擴大其影響力，經民連建議民主國家應盡力且盡速形成系統性的經濟脅迫防護網，建立「民主防衛型貿易協定」。
中國發動對台灣的貿易壁壘調查，不只是希望藉此來傷害台灣的國際形象，也擺明是為了影響台灣2024年總統大選。如果貿易壁壘調查的結果並未於2023年10月12日出爐，則延期後結果就會於2024年1月12日出爐，也就是台灣總統大選投票的前一天。倘若WTO屆時做出對台灣不利的決議，中國便可將其包裝成「投給民進黨，錢包空蕩蕩」的恐懼，來恐嚇台灣人民選出親中候選人。對此，經民連要呼籲國際社會勿放縱中國將維繫公平貿易的WTO當成其達成政治目的的玩偶操弄，台灣政府在應對此次貿易壁壘調查應以GATT第21條安全例外條款，踩穩台灣的經濟安全防線。
對中共來說，經濟政策可以影響國家領導人的決策，更可以影響一國的選舉結果。以台灣的狀況來說，甚至很有可能威脅到民選政府公權力的行使。對於中共亟有可能利用經濟議題架空台灣民選政府，我國必須認真看待此等行為，並將協助中華人民共和國政府在台灣行使公權力者以外患叛國罪處罰。
[1] 桂家齊，2023，〈【G7峰會】各國同意「對抗經濟脅迫」倡議 中國對號入座：堅決反對〉。5月20日，《太報》。
https://www.taisounds.com/news/content/84/61077
[2] 「駐立陶宛台灣代表處」（Taiwanese Representative Office in Lithuania）於2021年11月18日揭牌，是台灣繼駐索馬利蘭共和國代表處之後，唯二以「台灣」名義設立的代表機構，也是歐洲的唯一。
[3] 韓婷婷，2022，〈立陶宛蘭姆酒開賣 12間觀光酒廠不到1小時完售〉。2月1日，《中央社》。
https://www.cna.com.tw/news/ahel/202202010073.aspx
[4] 林雨萱，2023，〈中國經濟脅迫 美駐日大使籲組聯盟抵制〉。3月28日，《自由時報》。
https://news.ltn.com.tw/news/world/paper/1574463
[5] 顏慧欣、聶廷榛，2019，〈【轉載】WTO「國家安全例外」之首次實質解釋與影響，中華經濟研究院〉。中華經濟研究院WTO及RTA中心。
https://web.wtocenter.org.tw/Page/13222/328367